Menatap Nasib Lahan Pertanian Pangan Di Bawah Omnibus Law (Undang-Undang Cipta Kerja)

jokowi-terkait-uu-ciptaker-3_169

Salah satu aspek yang harus dikritisi dalam kaitan dengan pemberlakuan Undang-Undang Cipta Kerja adalah keberadaan dan sustainabilitas lahan pertanian pangan, khususnya sawah, sebagai media utama untuk menghasilkan padi/beras. Selama ini luas sawah di Indonesia terus menerus mengalami penurunan. Berdasarkan hasil Sensus Pertanian 1983, luas sawah di Indonesia sekitar 16 jutaan hektar. Jumlah tersebut terus menerus mengalami penurunan selama beberapa dekade terakhir. Menurut hasil Sensus Pertanian 2013, luas sawah di Indonesia hanya tinggal 8 jutaan hektar (Maman, 2017). Jumlah ini masih terus berkurang. Pada tahun 2019 yang lalu, Badan Pertanahan Nasional (BPN) mengumumkan bahwa luas sawah di Indonesia hanya tinggal 7,46 hektar; dan di tahun 2020 ini BPN masih mengumumkan jumlah luas sawah yang sama, tanpa ada pengurangan dan juga tanpa ada penambahan. Tepatnya, luas sawah di Indonesia di tahun 2020, menurut BPN, ialah 7.463.948 hektar (Kompas.com, 4 Februari 2020). Jumlah ini tentu saja termasuk hasil proyek pembuatan sawah baru yang merupakan program Kementrian Pertanian.

Penurunan luas sawah tersebut sangat ironis karena di tengah-tengah pertambahan jumlah penduduk Indonesia, dari 150 jutaan di tahun 1980-an menjadi 270 jutaan di tahun 2020. Padahal mereka sangat tergantung pada beras/nasi. Program diversifikasi pangan – untuk mengurangi ketergantungan pada beras/nasi belum memberikan hasil signifikan.

 

Perlindungan Yang Belum Melindungi            

Sebenarnya Pemerintah Indonesia secara formal sudah melakukan upaya untuk melindungi sawah di Indonesia. Usaha ini nampak dengan keluarnya Undang-Undang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (UUPL2B), yakni UU No. 41/tahun 2009 yang disahkan dan diundangkan pada tanggal 14 Oktober 2009. Undang-undang ini pada intinya mengamanatkan kepada Pemerintah Daerah agar dalam melakukan penyusunan rencana tata ruang wilayah (RTRW) dan dalam merumuskan rencana detail tata ruang (RDTR) mengalokasikan lahan untuk pertanian pangan yang tidak boleh dialih fungsikan. Dengan perkataan lain, undang-undang ini memerintahkan kepada masing-masing Pemda agar memiliki sentra produksi pangan di wilayah masing-masing. Sentra pangan itu, dalam UU No. 41/2009, disebut dengan istilah kawasan pertanian pangan berkelanjutan (KP2B).

Selanjutnya, masing-masing Pemda wajib memelihara dan menjaga sustainabilitas KP2B. Mengacu pada UU No. 41/2019, jika sebuah kawasan sudah ditetapkan sebagai KP2B, dan ada pihak yang berani melakukan alih fungsi lahan, maka pelakunya dapat dikenai sanksi pidana selama lima tahun atau denda paling banyak sebesar Rp 500 juta.

Namun demikian, pelaksanaan perlindungan lahan tersebut belum berjalan efektif. Alih fungsi lahan masih terus berlanjut, bahkan cenderung bertambah secara masif. Pihak Pemda nampaknya kesulitan untuk menetapkan lahan tertentu untuk ditetapkan menjadi KP2B. Hal ini karena beberapa hal. Pertama, Pemda melihat banyak lahan yang strategis untuk berbagai penggunaan, seperti kawasan industri, pemukiman, infrastruktur, dan perkantoran sejalan dengan perkembangan daerah itu sendiri.  Karena itu, banyak pihak yang berkepentingan atas penggunaan lahan tersebut. Dengan perkataan lain, banyak kepentingan yang memprebutkan lahan tersebut. Hal ini, tentu saja, akan menyulitkan bagi Pemda untuk menetapkan fungsi lahan tersebut dalam penyusunan RTRW dan RDTR, khususnya untuk dijadikan KP2B.

Kedua, banyak investor yang berkepentingan untuk mengalihfungsikan lahan tersebut. Atas dasar kepentingannya itu, mereka melakukan berbagai lobi kepada berbagai pihak di daerah agar penetapan fungsi lahan tersebut sesuai dengan kepentingannya. Dalam konteks ini, kita melihat banyak sawah yang beralihfungsi menjadi kawasan industri dan perumahan tanpa adanya rintangan yang berarti. Berkaitan dengan hal ini, banyak pihak yang diuntungkan dengan adanya penjualan lahan dari petani kepada investor. Hal ini semakin menyulitkan Pemda untuk menetapkan KP2B.

Ketiga, dari pihak pemilik lahan itu sendiri, banyak yang keberatan jika lahan mereka ditetapkan sebagai KP2B. Sebagai gambaran, berdasarkan penelitian kami di Kecamatan Bangodua, Kabupaten Indramayu, bahwa sawah di Kecamatan tersebut potensial untuk dijadikan sebagai KP2B. Namun demikian, para petani setempat cenderung menolak penetapan lahan mereka sebagai KP2B. Pihak yang menolak, utamanya adalah mereka yang sudah berpendidikan relatif tinggi, memiliki pekerjaan di luar sektor pertanian, serta melihat ada peluang pemanfaatan lahan mereka untuk peruntukan lain di luar sektor pertanian. Sebaliknya, pihak yang menerima penetapan lahan mereka sebagai KP2B ialah mereka yang berpendidikan rendah dan secara otomatis mereka tidak melihat adanya peluang pemanfaatan lahan mereka untuk berbagai kegiatan di luar sektor pertanian (Afriyanti, 2018).

Keempat, para pemuda sendiri cenderung tidak tertarik lagi menggarap lahan pertanian. Dari sekitar 27 juta keluarga tani di Indonesia di tahun 2018, hanya sekitar 0,69 persen (191 000 keluarga) yang berusia 25 tahun atau lebih rendah. Selebihnya adalah petani tua, yang sebagian besar sudah berada di atas 40-an; atau bahkan banyak di antara mereka yang sudah berusia di atas 60-an (BPS, 2018). Persepsi pemuda terhadap praktek bertani cenderung tidak bagus. Bagi mereka, kegiatan menggarap pertanian bukan sebuah pilihan; dan yang lebih mengkhawatirkan persepsi yang kurang baik terhadap praktek bertani dan ketidakinginan bertani berpengaruh signifikan terhadap kecenderungan menjual lahan yang akan mereka warisi dari orang tua mereka sebagai pemilik lahan. Kecenderungan ini kami temukan di beberapa desa di Kabupaten Cianjur, Jawa Barat (Maman, 2018).

Apa yang perlu kami tekankan dalam ini ialah bahwa keempat faktor tersebut di atas mengakibatkan kesulitan bagi Pemda untuk menetapkan sebuah kawasan sebagai KP2B. Di samping, tentu saja, tidak bisa dipungkiri banyaknya pejabat Pemda dan anggota DPRD yang tidak tertarik untuk menetapkan atau membentuk KP2B di daerahnya.

 

Perlindungan Lahan Yang Semakin Longgar

Karena itu, alih fungsi sawah di Indonesia menjadi sesuatu yang tidak terkendali. Hasil Sensus Pertanian tahun 2003 menunjukkan bahwa luas lahan di Indonesia masih sekitar 14 juta hektar; namun berdasarkan Sensus Pertanian 2013 luas sawah hanya tinggal 8 jutaan hektar; yang kemudian menurun menjadi 7,46 juta hektar seperti disebutkan di atas.

Namun demikian, keberadaan UU No. 41/2009 – sekalipun belum berjalan efektif — di mata para investor masih dianggap sebagai hambatan, yang akan merintangi laju investasi dan pembangunan. Mereka masih perlu proses waktu cukup lama untuk melakukan alih fungsi sawah setelah proses pembebasan dari para pemilik lahan. Karena itu, dengan ditetapkannya UU Nomor 22 Tahun 2019 tentang Sistem Budi Daya Pertanian Berkelanjutan,  tercium adanya “aroma” lobi para investor yang berusaha menghilangkan setiap rambu-rambu yang dianggap menghambat investasi. Hal ini sejalan dengan pandangan di kalangan sejumlah pejabat Pemerintahan dan di kalangan anggota DPR yang berkeinginan untuk menghilangkan semua hambatan investasi dalam rangka memberikan “karpet merah” kepada para investor. Keberadaan UU No. 41/2009 tidak mustahil bagi para investor masih dianggap sebagai batu sandungan bagi kegiatan investasi.

Dalam konteks ini, kita perlu mencermati Pasal 19 Ayat (1) UU No. 32 yang menegaskan: “Setiap Orang dilarang mengalihfungsikan Lahan yang sudah ditetapkan sebagai Lahan budi daya Pertanian,”  Namun ketentuan ini diperlonggar dengan ketentuan ayat berikutnya, yang berbunyi: “Dalam hal untuk kepentingan umum, lahan budi daya Pertanian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dialih fungsikan dan dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.” Dengan alasan “kepentingan umum,” maka alih fungsi lahan dapat dilakukan. Hanya saja, “kepentingan umum” ini merupakan sesuatu yang multi tafsir, sehingga dengan alasan kepentingan umum, para investor dapat melakukan alih fungsi lahan sesuai dengan kepentingan bisnis mereka.

Sekalipun terdapat peluang alih fungsi lahan dengan alasan kepentingan umum, UU No. 22/19 ini masih memiliki ketentuan yang dianggap menghambat alih fungsi lahan. Hal ini nampak pada Ayat (3) Pasal 19 yang menyebutkan: “Pengalihfungsian Lahan budi daya Pertanian untuk kepentingan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hanya dapat dilakukan dengan syarat: (a) dilakukan kajian strategis; (b) disusun rencana alih fungsi lahan; (c) dibebaskan kepemilikan haknya dari pemilik; dan (d) disediakan Lahan pengganti terhadap lahan budi daya pertanian.  Selain itu, terdapat ketentuan pada ayat berikutnya yang juga dianggap masih menghambat investasi, yakni bahwa: “Alih fungsi Lahan budi daya Pertanian untuk kepentingan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dikecualikan pada Lahan Pertanian yang telah memiliki jaringan pengairan lengkap.”

Beberapa ketentuan yang tercantum pada Ayat (3) tersebut dianggap menyulitkan bagi para investor yang akan melakukan alih fungsi sawah, terutama mengenai keharusan mencari lahan pengganti. Selain itu, larangan alih fungsi bagi sawah beririgasi teknis – seperti sawah di daerah Bekasi dan sebagian Karawang – yang diairi dari Bendungan Jati Luhur, berdasarkan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 19 Ayat (3), menjadi tertutup untuk alih fungsi. Ketentuan yang tercantum dalam Pasal 19 UU No. 22/19 ini, mulanya, terdorong oleh semangat untuk melakukan swasembada pangan, akan tetapi hal ini sangat kontraproduktif dengan kepentingan para investor yang akan membangun industri dan pemukiman, di mana mereka sangat berkepentingan untuk melakukan alih fungsi lahan. Dalam konteks ini, Pemerintah dihadapkan pada dua pilihan: konsisten dengan program swasembada pangan yang mengharuskan perlindungan sawah, atau mengikuti kepentingan para investor.

 

Hilangnya Perlindungan Lahan

Dari dua pilihan tersebut (apakah konsisten dengan program swasembada pangan atau mengikuti hasrat dan kepentingan para investor), ternyata Pemerintah dan DPR lebih mengikuti hasrat para investor. Hal ini tidak mengherankan karena pemikiran dasar Pemerintah dan anggota DPR – setidaknya mereka yang menggagas dan menyetujui Undang-Undang Cipta Kerja – lebih menginginkan derasnya investasi, sehingga harus memberikan “karpet merah” kepada para investor sekalipun harus dibayar dengan harga mahal yakni hilangnya lahan pertanian di Indonesia, yang akan mengganggu kemandirian pangan.

Atas hal demikian, UU Cipta Kerja menghilangkan ketentuan yang termaktub dalam Pasal 19 UU No. 22/2019 sehingga berbunyi sebagai berikut: Pasal 19 (1) Setiap orang dilarang mengalih fungsikan Lahan yang sudah ditetapkan sebagai Lahan budi daya Pertanian. (2) Dalam hal untuk kepentingan umum dan/atau proyek strategis nasional, Lahan budi daya Pertanian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dialih fungsikan dan dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. (3) Alih fungsi Lahan budi daya Pertanian untuk kepentingan umum dan/atau proyek strategis nasional sebagaimana dimaksud pada ayat (2) yang dilaksanakan pada Lahan Pertanian yang telah memiliki jaringan pengairan lengkap wajib menjaga fungsi jaringan pengairan lengkap.

Demikianlah, dalam UU Cipta Kerja tidak terdapat lagi rambu-rambu yang melindungi sawah. Atas nama kepentingan umum dan proyek strategis nasional, maka sawah yang beririgasi teknis sekalipun harus dibolehkan untuk dikonversi. Bagi sawah yang beririgasi teknis dengan jaringan pengairan lengkap, maka yang harus dilindungi bukan sawahnya melainkan saluran irigasinya. Dengan demikian, saluran irigasi — yang semula berfungsi untuk mengairi sawah — akan beralih fungsi untuk mengalirkan air ke sentra-sentra industri atau pemukiman yang dianggap strategis sebagai proyek nasional. Jika benar ketentuan yang termaktub dalam UU Cipta kerja tersebut demikian adanya, maka program kemandirian pangan tidak lagi menjadi prioritas nasional. Sebaliknya, yang menjadi prioritas ialah melayani kepentingan para investor untuk melakukan berbagai proyek atas nama kepentingan umum dan atas nama proyek strategis nasional.

Keberadaan sawah di Indonesia dengan sendirinya akan sangat terancam. Jika dalam waktu 30 tahun, dari Sensus Pertanian 1983 sampai Sensus Pertanian 2013, Indonesia kehilangan sawah seluas sekitar 8 juta hektar (dari semula 16 juta hektar hasil Sensus Pertanian 1983), maka tidak salah jika terdapat pihak yang meramalkan bahwa dalam waktu 30 tahun ke depan sawah-sawah di Indonesia akan hilang, digantikan oleh kawasan industri atau pemukiman yang sangat strategis sebagai proyek nasional. Jika pun masih terdapat sawah, maka lokasinya akan tertelak di pedesaan yang jauh dari perkotaan. Hal ini pun masih tetap terancam, karena dengan semakin terbukanya berbagai daerah di Indonesia sebagai konsekuensi dari perkembangan infrastruktur, maka lokasi sawah itu akan semakin strategis, dan tidak mustahil akan menjadi lokasi yang sangat menarik bagi investor untuk mengembangkan proyek-proyek strategis nasional.

Terkait dengan keberadaan sawah, dalam penyusunan rencana tata ruang wilayah (RTRW) dan dalam perumusan Rencana Detail Tata Ruang (RDTR) – menurut ketentuan UU Cipta kerja — tidak ada keharusan untuk mengalokasikan lahan untuk pertanian pangan. Tidak ada juga ketentuan mengenai keharusan untuk mengalokasikan lahan milik negara untuk proyek pertanian pangan. Sumber pangan bagi kebutuhan warga negara, dapat berasal dari dalam negeri serta pangan import. Degan hilangnya sawah sebagai sumber pangan, dengan sendirinya Indonesia akan menjadi negara besar yang sangat tergantung pada pangan import. Demikian UU Cipta kerja akan betul-betul menjadi ancaman bagi kemandirian pangan, jika  tidak terdapat perubahan isi undang-undang tersebut. Namun hal ini berdasarkan teks UU Cipta Kerja yang kami pelajari, walaupun belum tentu itu merupakan versi teks yang sesungguhnya, karena banyak versi mengenai teks undang-hndang  tersebut.

 

Negara Sebagai Penyediaan Pangan

Untuk memecahkan persoalan tersebut, atau untuk melakukan revisi mengenai undang-undang Cipta Kerja, maka dalam penyediaan pangan bagi rakyat, para pengelola negara seharusnya berpikir bahwa mereka adalah penyedia pangan. Mereka seharusnya mengalokasikan lahan yang berasal dari lahan milik negara sebagai pusat produksi pangan dengan merumuskan berbagai peraturan yang mengarah dan mendukung hal tersebut. Hal ini harus dilakukan dari tingkat Pusat sampai Daerah. Masing-masing Pemda seharusnya bertugas sebagai penyedia pangan bagi wilayahnya masing-masing. Dengan perkataan lain, setiap Pemda harus memiliki sentra pangan yang memadai. Sentra pangan milik Pemda yang berada di lahan milik negara itu harus dilindungi oleh undang-undang agar tidak dialihfungsikan untuk selamanya. Jika terpaksa — karena satu dan lain hal untuk mengalihfungsikan lahan tersebut — maka negara berkewajiban untuk menggantinya yang sepadan atau sesuai dengan kebutuhan berdasarkan jumlah penduduk yang ada.

         Dalam konteks ini, harus terdapat peraturan yang memungkinkan agar masing-masing Pemda memiliki Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang bertugas: (a) mengelola sentra pangan milik Pemda bekerja sama dengan petani/kelompok tani/gabungan kelompok tani; (b) melakukan distribusi pangan yang berasal dari sentra pangan tersebut dengan membentuk warung-warung atau toko yang dekat dengan pemukiman penduduk; (c) mengamati tentang kemungkinan adanya warga yang belum mampu memenuhi kebutuhan pangan.

Di samping sumber pangan yang berasal dari sentra pangan  milik negara, Pemerintah atas nama negara dapat mendorong individu pemilik lahan untuk mengelola lahan mereka secara produktif. Lahan pertanian yang mereka miliki tidak boleh menganggur selama lebih dari dua tahun. Namun demikian, peran individu dalam penyediaan pangan bersifat optional. Artinya, mereka dapat menggunakan lahannya untuk produksi pangan pokok atau untuk kepentingan lain sesuai pilihan mereka sebagai pemilik lahan. Dengan demikian, akan tercipta keseimbangan pasokan pangan yang berasal dari swasta (individu-individu warga negara), juga pangan yang berasal dai sentra pangan milik negara/milik Pemda.

Ketentuan di atas berlaku bagi pangan pokok yang menjadi kebutuhan seluruh warga negara, yakni beras sebagai makanan pokok. Adapun pangan yang termasuk kebutuhan sekunder atau tersier, maka semua itu diserahkan pada swasta. Artinya, negara tidak berkewajiban untuk menyediakan kebutuhan pangan sekunder atau tersier tersebut. Dalam hal ini berlaku mekanisme pasar bebas, dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Negara hanya menciptakan kondisi agar usaha mereka berjalan dengan baik.

Mengenai import pangan, sesungguhnya tidak ada larangan, dengan catatan: (a) tidak menyebabkan timbulnya dampak negatif bagi kehidupan ekonomi rakyat; (b) tidak menyebabkan ketergantungan pada pihak asing; dan (c) tidak menyebabkan adanya intervensi asing yang akan menghilangkan kedaulatan negara yang bersangkutan. Demikian beberapa usulan perbaikan UU Cipta Kerja yang terkait dengan penyediaan pangan bagi rakyat. Usulan ini diilhmai oleh model manjemen pangan Rasulullah SAW ketika beliau menata dan mengembangkan pusat pangan yang terletak di kawasan Khaibar.***

 

Reference

Apriyanti, Liana, 2018. “Respons Petani Terhadap Rencana Pembentukan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan di Kecamatan Bangodua, Kabupaten Indramayu, Skripsi Program Studi Agribisnis, Fakultas Sains dan Teknologi, UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.”

Badan Pusat Statistik, 2018, Hasil Survai Pertanian Antar Sensus 2018.

Maman, Ujang, dkk. (2017) “Al-Musaqoh and Sharia Agribusiness System: An Alternative Way to Meet Food Self-Sufficiency in Contemporary Indonesia,” HUNAFA: Jurnal Studi Islamika, Vol. 12, Issue 2, pp. 189-231.

Maman, Ujang dkk. (2018), “From Single to Dual System: Initiating the Model of Rice Field Management to Optimize Staple Food Availability,” Journal of Engineering and Applied Sciences Vol 13(21), 9259-9268.